Hughes Tool Company, S. A. c. Gobierno nacional -Ministerio de Economía s/ Amparo.
Opinión del Procurador General de la Nación
I Mediante res. 118/84 la Secretaría de Industria de la Nación aprobó el plan de integración industrial e inversiones sometido a su consideración por Kobe Argentina S. A. para fabricar trépanos petrolíferos en su planta en Godoy Cruz, provincia de Mendoza. Dicho plan fue aprobado a los fines y con el alcance que contempla el inc. e) del art. 2º del dec.ley 5340/63 de "Compre Argentino".
Frente a ello la empresa Hughes Tool Company S. A. C. I. F. I. interpuso el recurso administrativo pertinente y hasta tanto recaiga al respecto resolución definitiva, acciona en los términos de la ley 16.986 con el objeto de obtener la suspensión de la mentada res. 118/84.
Dice, en sustancial síntesis, que a través de la medida que cuestiona se consagra un inadmisible privilegio en su perjuicio y en favor de una empresa competidora del exterior, la cual valiéndose de una firma instalada en el país se ve permitida de esta suerte a importar y vender al Estado y a sus empresas trépanos cuya introducción y venta ya había intentado con resultado negativo en virtud de lo dispuesto por el mismo dec. 5340/63 que, paradojalmente, ahora la Administración invoca para permitírselo.
II El juez de 1ª instancia rechazó el amparo por considerarlo improcedente, en tanto: a) no puede esta acción servir como una simple medida cautelar; b) atenderlo implicaría sustraer el caso del conocimiento de la autoridad administrativa que está en él conociendo por propia voluntad del accionante; c) no se probó la ineficacia de las vías ordinarias; d) no se dan los supuestos de ilegalidad y arbitrariedad manifiestas; e) para resolver el entuerto sería menester una mayor amplitud de debate y prueba; impropio de la excepcional acción ejercida.
III Distinto fue el criterio del tribunal a quo. Tras sostener, en primer término que "no existe óbice legal para que el juicio de amparo tenga por finalidad la suspensión de los efectos de un acto administrativo en situaciones excepcionales" expresa que: a) en sede administrativa no se ha respetado el derecho de defensa, ya que no fueron considerados por la autoridad que dictó la medida cuestionada los argumentos conducentes que expresó la accionante para oponerse al dictado de la res. 118/84; b) no hallándose habilitada la instancia judicial la actora no ha podido tener a su alcance el uso de las medidas precautorias del Código Procesal; c) de allí que el amparo aparezca como la única vía apta para el fin perseguido; d) la actitud asumida por la autoridad administrativa evidencia que exigir el cumplimiento del reclamo previo es un ritualismo inútil; e) la lesión al derecho de defensa ha sido grave, mientras que el eventual perjuicio al interés público puede encontrar remedio resolviéndose el recurso jerárquico o bien purificando los vicios referidos a la garantía de la defensa.
En consecuencia, manda suspender los efectos de la resolución impugnada en la medida en que ella asigna carácter nacional a los trépanos que expenda "Kobe S. A.".
IV Contra tal decisión deducen recursos extraordinarios el Estado Nacional y Kobe S. A.
Advierto que desde el punto de mira técnico procesal el primer aspecto que se impone analizar es el que se vincula al cumplimiento del requisito de la sentencia definitiva, habida cuenta de que la decisión en recurso, en cuanto se ha limitado a acceder al dictado de una medida precautoria, no constituiría, en principio, dicha sentencia definitiva en los términos del art. 14 de la ley 48, dada la naturaleza provisional de aquélla.
Pero V. E. tiene reiteradamente dicho que cabe equiparar a definitiva a la resolución que, a pesar de decidir sobre la aceptación o el rechazo de medidas cautelares, merezcan agravios que por su magnitud y las circunstancias de hecho puedan ser irreparables (t. 302, ps. 347, 516 Rep. La Ley, t. XLI, JZ, p. 2883, sum. 1568ç Rev. La Ley, t. 1981A, p. 593, etcétera).
Estimo que en el sub examine se da este caso, porque la decretada suspensión de los efectos del acto administrativo de que se trata como en especial se aduce en el escrito de Kobe S. A. va a traer aparejada, como es obvio, la suspensión del desarrollo del plan industrial iniciado bajo los auspicios de la res. 118/84, esto es, significará la pérdida de ventas durante el plazo que se extienda la suspensión de mentas, paralizándose el plan de integración, que de tal manera puede verse incluso frustrado.
Es nítido, a mi entender, que este perjuicio, si bien parece más decisivo en el caso de Kobe S. A., no es menos palpable respecto del Estado nacional, que puede ver retardada y perturbada su política industrial así concebida.
Tras concluir, entonces, que se cumple en el sub júdice con el requisito de la definitividad del perjuicio, paso a analizar el fondo del problema planteado, es decir, el análisis de la validez de la suspensión decidida.
V En punto a ello procede señalar que la sentencia en recurso padece, a mi juicio, de un defecto esencial que la invalida, esto es, no hacerse cargo de algo que resultaba indefectible, cual es dejar esclarecida la presentencia del gravamen inminente e irreparable por otra vía, que el acogimiento del amparo venía a salvaguardar.
Si hay un requisito que resulta de importancia primorcial y que viene a constituir prácticamente la razón de ser de la acción de amparo, es el de la irreparabilidad del perjuicio que se invoca por los caminos procesales ordinarios, lo cual, justamente, torna imprescindible la habilitación de este remedio sumarísimo.
Este recaudo referido a la irreparabilidad por otras vías se vincula estrechamente con la naturaleza del perjuicio que, como es sabido, debe ser cierto y actual, a lo sumo, de "futuro inminente".
En las circunstancias que presenta el sub lite, si bien resulta advertible el daño que podría sobrevenirle a la accionante en caso de quedar firme la res. 118/84 sobre cuya entidad y eventual irreparabilidad por las vías ordinarias omito abrir juicio por ser aquí irrelevante o improcedente no es en camino en modo alguno visible la mentada irreparabilidad del daño presunto frente a la no suspensión de los efectos del acto durante el relativamente no extenso plazo que corra hasta la decisión del recurso pendiente, máxime si se tiene en consideración que cualquiera fuese la magnitud de aquél la solvencia del Estado garantiza su plena cobertura (t. 300, p. 1036 Rep. LA LEY, t. XLI, JZ, p. 2729, sum. 24), entre muchos otros).
Estimo que esta sola cuestión es decisiva para la admisibilidad de los recursos interpuestos y transforma en abstractos al grueso de los restantes agravios vertidos por los apelantes.
Ello así porque, como queda dicho, la aceptación del amparo con ese grave defecto puede traer como consecuencia perjuicios realmente de difícil reparación a la empresa aquí recurrente y al plan industrial del Estado, mientras en cambio el juzgador ha omitido pensar y poner en evidencia el perjuicio eventualmente irreparable de la actora que su decisión pretende resguardar.
No es ocioso recordar que V. E. tiene dicho que la acción de amparo es un proceso excepcional, sólo utilizable en las delicadas y extremas situaciones en la que por la carencia de otras vías legales aptas peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, requiriendo para su apertura circunstancias de muy definida excepción, tipificadas por la presencia de arbitrariedad, irrazonabilidad e ilegalidad manifiestas que configuren, ante la ineficacia de los procesos ordinarios, la existencia de un daño concreto y grave sólo reparable por esa acción urgente y expeditiva (t. 301, p. 1061 Rep. LA LEY, t. XLI, JZ, p. 2764, sum. 550).
En la especie, como digo, el a quo no dejó fundamentada la existencia del daño irreparable, ni la actora logró tampoco de su lado acreditarlo toda vez que convalidar la medida bajo este serio defecto dispuesta puede irrogarle daños ciertos a la empresa recurrente y perturbar también de modo grave la política industrial del Estado, opino que corresponde acoger esta presentación directa, hacer lugar al recurso interpuesto y dejar sin efecto la sentencia apelada. Febrero 8 de 1985. Juan O. Gauna.
Buenos Aires, marzo 7 de 1985.
Considerando: 1º Que contra el pronunciamiento de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al revocar el fallo de primera instancia, hizo lugar a la demanda de amparo deducida con el objeto de obtener la suspensión de los efectos de la res. de la Secretaría de Industria de la Nación 118/84, la demandada y la empresa Kobe S.A. interpusieron sendos recursos extraordinarios que, denegados, originan las quejas cuya acumulación corresponde disponer.
2º Que, para llegar a ese resultado, el a quo estimó que en sede administrativa no se había respetado el derecho de defensa de la actora y que ésta, al no hallarse habilitada la vía judicial, no había tenido a su alcance las medidas cautelares correspondientes, por lo que la demanda aparecía como la única vía apta para conseguir el fin perseguido, ya que exigir cualquier reclamación previa configuraba un exceso ritual inútil.
3º Que, el tribunal sostuvo, también, que el interés público comprometido por la suspensión dispuesta podía hallar remedio idóneo en la actividad de la propia administración, "ya sea resolviendo el Poder Ejecutivo confirme a derecho y con celeridad el recurso jerárquico actualmente en trámite", "ya confirmando provisoriamente el acto luego de purgar el vicio que lo afecta mediante la consideración de los argumentos expuestos por la actora...", "ya dictando una reglamentación dentro de la cual encuentre la res. 118/84 de la Secretaría de Industria un sustento normativo que torne innecesario los fundamentos concretos de su ratio y permita su reiteración".
4º Que los agravios de los apelantes suscitan cuestión federal bastante para su tratamiento en la instancia del art. 14 de la ley 48, pues no obstante existir óbices decisivos a la procedencia de la demanda de amparo, cuales son los contemplados por los incisos a) y d) del art. 2º de la ley 16.986, la Cámara ha resuelto suspender los efectos de una resolución administrativa que atañe al concreto desarrollo de la política económica del Estado, circunstancia que revela prima facie un factor de retardo y de perturbación en la actividad industrial orientada por el gobierno, con menoscabo de los intereses de la comunidad entera.
5º Que, al respecto, y con relación a la causal obstativa del referido inc. a) del art. 2º, esta Corte ha tenido oportunidad de señalar que la existencia de una vía legal para la protección de los derechos que se dicen lesionados excluye, en principio, la admisibilidad del amparo (Fallos, t. 270, p. 176; t. 278, p. 111; t. 295, ps. 35, 132; t. 296, p. 277 Rev. LA LEY, t. 131; p. 528, t. 142, p. 187; Rep. LA LEY, t. XXXVIII, aI, p. 39, sum. 45, t. XXXVIII, aI, p. 39, sum. 47; t. XXXIX, aI, p. 51, sum. 28), pues este medio no altera el juego de las instituciones vigentes (Fallos, t. 268, p. 187; t. 295, p. 35; t. 303, p. 419 Rev. LA LEY, t. 127, p. 1092, Rep. LA LEY, t. XLI, aI, p. 69, sum. 44).
6º Que, por ello, el solo hecho de que se haya planteado un recurso en sede administrativa que se encuentra pendiente de decisión, es suficiente para resolver la improcedencia del amparo, pues una demanda de esta naturaleza no puede ser utilizada para sustraer la cuestión debatida del conocimiento de la autoridad que interviene en ella por recurso del propio interesado (Fallos, t. 303, ps. 419, 422 y sus citas).
7º Que, en tal situación, corresponde concluir que la acción intentada debe ser reservada para las delicadas y extremas situaciones en las que, por falta de otros medios legales, peligra la salvaguardia de derechos fundamentales (Fallos, t. 303, p. 422 Rep. LA LEY, t. XLII, aI, p. 52, sum. 4), pero su utilización es impropia cuando los argumentos dados para obviar el empleo de la vía administrativa que permitiría alcanzar igual resultado, sólo se sustentan en conjeturas sobre el posible fracaso de ellas (Fallos, t. 303, p. 422).
8º Que, por lo demás, se advierte también que la demandante persigue paliar las consecuencias de su desconfianza sobre la actitud que asumiría la administración ante una petición deducida con apoyo en el art. 12 de la ley 19.549, mas ello no autoriza a prescindir del recaudo en examen ni justifica la afirmación del a quo sobre el exceso ritual; conclusión que se ve robustecida si se tiene en cuenta que el recurso jerárquico planteado por la actora se basa en hechos análogos a los que sustentan su pretensión de amparo.
9º Que las consideraciones expresadas bastarían para atender a las quejas propuestas, pero la circunstancia de que buena parte de los hechos sustanciales en que se funda la pretensión hayan sido negados por la demandada y por la sociedad autorizada, obliga al tribunal a dejar aclarado que si bien la ley de amparo no es excluyente de las cuestiones que requieren trámites probatorios, descarta a aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que, por lo tanto, exigen un aporte mayor de elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación legal.
10. Que tal situación se presenta de una manera evidente en el caso, habida cuenta de que la res. 118/84, en cuanto se sustenta en la aplicación del art. 2º, inc. e) del dec.ley 5340/63, se basa en una ponderación de un plan de integración industrial e inversiones formulado por Kobe S. A.; plan que ha sido objeto de impugnaciones de parte de la actora con el fin de demostrar la irrazonabilidad, desviación de poder y el privilegio que importa para la sociedad autorizada el dictado de la resolución mencionada, sin que al presente exista acuerdo sobre extremos necesarios para decidir correctamente la procedencia del amparo, aun con el defecto limitado que se pretende.
11. Que, por último, la lesión constitucional que se invoca con referencia al trámite impreso en sede administrativa, puede hallar también reparación adecuada en dicha sede, o eventualmente, y para el supuesto de que así no fuera, por medio de la correspondiente demanda contenciosoadministrativa, oportunidad en la cual las partes contarán con la amplitud propia del juicio ordinario y podrán sustentar sus pretensiones en las pruebas de que intentaren valerse conforme con las reglas del Código Procesal.
12. Que, en tales condiciones, corresponde hacer lugar a esta presentación directa, pues sorteando las vías legales y mediante un procedimiento que aparece como insuficiente para tener una visión cabal del asunto, se ha tomado una decisión que incide en aspectos que hacen al poder administrador y que podría repercutir en posible menoscabo de la comunidad, máxime cuando, como señala el Procurador General, todo daño que pudiera resultar de la actuación ilegítima de los órganos estatales quedaría cubierto con la solvencia del Estado.
Por ello, y fundamentos concordantes del dictamen del Procurador General, se dispone acumular ambas quejas y se declaran procedentes los recursos extraordinarios. En consecuencia, se revoca la sentencia y se rechaza la demanda de amparo, con costas. Reintégrese el depósito. José S. Caballero. Carlos S. Fayt. Augusto C. Belluscio. Enrique S. Petracchi.
