Hall, Juan Antonio y otros c. Universidad de Buenos Aires (resolución 5895/97)
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. - I. Juan Antonio Hall y otros dedujeron el recurso de apelación previsto en el art. 32 de la ley 24.521 [EDLA, 1995-B-882], impugnando de nulidad la resolución 5895/97 del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires que, al sustituir el segundo párrafo del art. 7º de la resolución (CS) 4804/89 que fuera incorporado por su similar 4952/89, permite que, en las facultades en las que el número de profesores regulares titulares o titulares plenarios no supere la cantidad de veinte, la nómina de los candidatos -de ese claustro para conformar el Consejo Directivo, pueda ser integrada por profesores regulares asociados.
Señalaron que su condición de profesores titulares regulares de la Facultad de Agronomía de la citada Universidad -unidad académica que se encuadra en el supuesto de la norma que se impugna, porque su claustro docente no supera los veinte profesores regulares titulares o titulares plenarios los legitima para interponer el recurso y sostuvieron que la disposición impugnada vulnera el art. 107 del Estatuto Universitario que, al regular la conformación del Consejo Directivo de cada Facultad, dispone que por lo menos la mitad de los integrantes de la mayoría y minoría deben ser profesores titulares o titulares plenarios. Agregaron que el Consejo Superior de la Universidad carece de competencia para introducir modificaciones en el Estatuto, ya que esa atribución corresponde expresamente a la Asamblea Universitaria, en virtud de lo previsto en el art. 89, inc. e) del mismo cuerpo orgánico.
II. A fs. 74/76, se presentó la Universidad de Buenos Aires, solicitó el rechazo del recurso e introdujo el caso federal.
Sostuvo, en primer término, que el Estatuto Universitario otorga competencia al Consejo Superior de la Universidad para dictar la reglamentación del art. 107, segundo párrafo, además de ejercer la jurisdicción superior universitaria y todo lo demás que explícitamente no esté reservado a la Asamblea, al Rector o a las Facultades (conf. art. 98, incs. a e y). Así, a través del acto cuestionado, solamente reglamentó la disposición estatutaria con el objeto de evitar situaciones corporativas y asegurar el pluralismo democrático dentro del claustro, la representación de las minorías y la competición para la postulación de candidatos en el ámbito de la Universidad de Buenos Aires, en concordancia con lo preceptuado por el art. 38 de la Constitución Nacional respecto de los partidos políticos.
Por otra parte, señaló que los profesores asociados se encuentran en el mismo nivel que los titulares plenarios y los titulares, tal como surge del art. 34 del Estatuto, que enuncia las categorías de profesores de la Universidad y del art. 119, que los incluye dentro del claustro de profesores, en condiciones de electores y candidatos.
III. La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala I), a fs. 86/90, resolvió hacer lugar al recurso y, en consecuencia, anular la resolución 5895/97 del Consejo Superior de la Universidad.
Para así resolver, entendieron sus integrantes que, si bien es cierto que el Consejo Superior posee atribuciones reglamentarias deferidas por el Estatuto Universitario, no lo es menos que, por un principio de jerarquía normativa, la reglamentación que se dicte como consecuencia del art. 107, segundo párrafo, debe ser conforme a su texto, que no admite una ampliación como la invocada por las autoridades universitarias. En este sentido, las competencias del Consejo Superior -que surgen del art. 98, incs. a e y, no constituyen sustento para el ejercicio de la potestad asumida, porque clara y explícitamente el art. 107 dispone la forma de integración del claustro, de tal manera que, establecer como se pretende a través de la resolución impugnada, que los profesores asociados puedan integrar el cupo correspondiente a los titulares, constituye una modificación estatutaria que sólo corresponde a la Asamblea Universitaria (art. 89, inc. e del Estatuto).
También descartaron el argumento esgrimido por la demandada, en cuanto a que los profesores asociados tienen el mismo nivel que los titulares o titulares plenarios, porque es el propio Estatuto el que los diferencia, al disponer, en el art. 44 bis, que los asociados constituyen la jerarquía académica que sigue inmediatamente a la de los profesores titulares.
En cuanto al fundamento de la resolución impugnada, relativo a que la disposición estatutaria constituye una innecesaria restricción al pluralismo político en las Facultades, señalaron que el Estatuto Universitario fue democráticamente sancionado y, por ello mismo, no puede entenderse que lleve a situaciones corporativas, más allá de ser instrumento perfectible y que, a través de las sucesivas modificaciones efectuadas al régimen de conformación de los Consejos Directivos de las Facultades, se varió lo taxativamente dispuesto en el art. 107 del Estatuto, permitiéndose ocupar a los profesores asociados un lugar en el cupo mínimo sólo reservado para ambas clases de profesores titulares, previsión estatutaria que, más allá de su acierto o inconveniencia, no habilita al Consejo Superior para su modificación, que es del resorte de la Asamblea Universitaria.
IV. Contra tal pronunciamiento, la Universidad de Buenos Aires interpuso el recurso extraordinario de fs. 134/138.
Luego de reiterar los argumentos esgrimidos en oportunidad de su anterior presentación de fs. 74/76, cuestiona la decisión del a quo en la medida que desconoce la competencia del Consejo Superior para reglamentar el proceso electoral interno de la Universidad, cuando dicho órgano actuó dentro del marco que habilita la ley 23.968 [EDLA, 1992-11], persiguiendo un objetivo legal y razonable, cual es asegurar el proceso democrático y pluralista dentro de la UBA.
Sostiene que el art. 107, segundo párrafo del Estatuto Universitario dispone El Consejo Superior dictará la correspondiente reglamentación, de donde surge -a su juicio que la resolución impugnada fue dictada por el órgano competente y es, además, razonable, tanto por el objetivo perseguido como por el medio empleado para su concreción, ya que le otorgó un nuevo contenido a una vieja norma para adecuarla al ámbito universitario y normativo constitucional. En este sentido, considera que la sentencia interpreta equivocadamente que los profesores asociados se encuentran en distinto nivel que los titulares o titulares plenarios, por cuanto jerarquía académica no puede significar diferencia o distinción jerárquica respecto de los derechos políticos, máxime cuando el art. 119 del Estatuto los ubica en el mismo claustro, con derecho a ser electores y candidatos.
También afirma que la presencia del accionante Raúl Silvio Lavado, el 4 de marzo de 1998, en la sesión del Consejo Directivo de la Facultad de Agronomía, habría legitimado tácitamente el proceso electoral que impugna, al igual que una nota emanada de otro de los demandantes, Víctor Alejandro Deregibus.
V. En mi opinión, el recurso extraordinario es formalmente admisible, desde que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de naturaleza federal y la decisión ha sido contraria a las pretensiones que el recurrente funda en ellas (Fallos, 303:954; 304:519; 307:2231).
VI. Respecto a la cuestión de fondo debatida, adelanto mi opinión en sentido contrario a la procedencia del recurso extraordinario deducido, porque entiendo que es correcta la interpretación que realizó el a quo de las disposiciones del Estatuto Universitario y de la resolución impugnada, para arribar a la conclusión de que el Consejo Superior de la demandada se excedió en su potestad reglamentaria.
En primer término, cabe señalar que V.E. sostuvo reiteradamente que las resoluciones dictadas por las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente que les es propio no son, como principio, susceptibles de revisión judicial, como así también que ello es así, mientras se respeten en sustancia los derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional y no constituyen un proceder manifiestamente arbitrario (Fallos, 288:44; 279:65; 301:410; 304:391).
A mi modo de ver, la cuestión que aquí se plantea encuadra en la hipótesis de excepción que prevé la citada doctrina de V.E., toda vez que el exceso reglamentario que se atribuye al Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires pudo lesionar los derechos de los actores, amparados por el Estatuto de esa Casa de Altos Estudios (conf. dictamen de esta Procuración General in re: Hamilton, Dalton Mario c. UBA s/cobro de pesos, Fallos, 315:701).
En efecto, el art. 107, párrafo segundo del citado cuerpo normativo, al referirse a la representación del claustro de profesores para integrar el Consejo Directivo de las Facultades, establece que En todos los casos por lo menos la mitad de los integrantes de la mayoría y minoría deben ser profesores titulares o titulares plenarios. El Consejo Superior dictará la correspondiente reglamentación. Por otra parte, su art. 89, que se halla en el título correspondiente al gobierno de la Universidad, señala que compete a la asamblea Universitaria e) Modificar el Estatuto.
No obstante, a través de la resolución (CS) 5895 del 27 de agosto de 1997 el Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires resolvió sustituir el segundo párrafo del art. 7º de la resolución (CS) 4804/89, que fuera incorporado por resolución (CS) 4952/89 por el siguiente: en las Facultades en que el número de profesores regulares titulares o titulares plenarios no supere la cantidad de veinte (20), la nómina de los candidatos podrá ser integrada por profesores regulares asociados.
Toda vez que la norma sancionada por la Asamblea Universitaria establece claramente que, en todos los casos, por lo menos la mitad de los representantes del claustro de profesores, deben ser titulares o titulares plenarios, tanto por la mayoría cuanto por la minoría, es evidente que la norma orgánica limita el poder reglamentario del Consejo Superior, en lo atribuido por el segundo párrafo del art. 107, al fijar el cupo correspondiente a los profesores titulares.
Por lo tanto, entiendo que la resolución cuestionada, al disponer que los profesores asociados puedan integrar el referido cupo, lejos de reglamentar la norma del Estatuto la modificó, excediendo, de tal manera, su competencia, al arrogarse una potestad reservada a la Asamblea Universitaria.
Ello es así, por cuando, en materia de interpretación de la ley, tiene dicho la Corte que ...la primera fuente de exégesis de la ley es su letra, y que cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma (Fallos, 311:1042).
También es conocida la jurisprudencia de V.E., según la cual son aplicables los límites jurídicos previstos para la actividad reglamentaria del Poder Ejecutivo, a otros órganos de la Administración. En tal sentido, expresó, antes de la reforma constitucional de 1994, que: ...el art. 86, inc. 2º de la Constitución Nacional alcanza no sólo a los decretos que dicta el Poder Ejecutivo en razón de dicha norma, sino también a resoluciones que emanen de organismos de la administración (Fallos, 303:747, 1595), pues es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado, y que permite a los jueces, ante planteos concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicho presupuesto (Fallos, 306:400) (Fallos, 316:1261). Posteriormente a esa reforma, declaró que: No vulneran el principio establecido en el art. 99, inc. 2º de la Constitución Nacional, los reglamentos que se expidan para la mejor ejecución de las leyes, cuando la norma de grado inferior mantenga inalterables los fines y el sentido con que la ley haya sido sancionada (Fallos, 318:1707).
VII. Cabe señalar, por otra parte, que los argumentos expuestos por la apelante en favor del reconocimiento de la competencia del Consejo Superior de la Universidad para dictar la reglamentación del Estatuto Universitario, en especial del art. 107, son insustanciales, toda vez que no le fue desconocida y que el thema decidendum gira en torno a los límites de tales potestades reglamentarias y si se excedió o no en el ejercicio de su competencia al dictar la resolución 5895/97.
Pienso que la apelante tampoco logra conmover los sólidos fundamentos de la sentencia en recurso, referidos, entre otros, a que, por un principio de jerarquía normativa, la reglamentación no puede superar lo expresamente dispuesto por el Estatuto. También deben desecharse los argumentos atinentes a los fines que inspiraron, al Consejo Superior, al dictar la reglamentación cuestionada, toda vez que, con independencia de ellos, surge del art. 89, inc. e) del Estatuto que la Asamblea Universitaria es el único órgano con competencia para su modificación. A lo expuesto, cabe agregar que, tal como afirmó el a quo y no lo controvirtió la apelante, la Asamblea es un órgano democrático y que, más allá de su perfectibilidad, el Estatuto fue gestado y sancionado democráticamente, con lo cual no resulta atendible -contrariamente a lo que sostiene la demandada que lleve a situaciones corporativas.
Igual suerte debe correr, a mi juicio, el argumento de la Universidad en el sentido de que los profesores titulares y los asociados tienen el mismo nivel, a poco que se observe el art. 44 bis del Estatuto, según el cual estos últimos constituyen la jerarquía académica que sigue inmediatamente a la de los profesores titulares.
Por lo demás, no corresponde examinar la afirmación de la demandada dirigida a sostener que, tanto la presencia de uno de los accionantes en la sesión del Consejo Directivo de la Facultad, llevado a cabo el 4 de marzo de 1998, como la nota de otro de ellos mediante la que se disculpó por su ausencia en esa sesión, constituyen una tácita legitimación del proceso electoral, porque recién fue introducida al plantearse el recurso extraordinario y, aun cuando las cosas hubiesen sucedido tal como las presenta la demandada, tampoco gravitarían para superar el exceso reglamentario en el que incurriera el Consejo Superior. Máxime cuando, por otra parte, constituyen circunstancias de hecho y prueba ajenas a la instancia extraordinaria (Fallos, 316:3077).
VIII. En razón de lo expuesto, opino que cabe confirmar la sentencia apelada en cuanto fue materia del recurso extraordinario interpuesto en autos. Agosto 17-1999. - Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, marzo 28 de 2000. - Vistos los autos: Hall, Juan Antonio y otros c. Universidad de Buenos Aires (resolución 5895/97).
Considerando: Que el recurso extraordinario de la parte demandada ha sido adecuadamente tratado por el señor Procurador General, en el dictamen que antecede, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello se declara formalmente admisible el recurso extraordinario concedido a fs. 148, y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68, cód. procesal civil y comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné OConnor. - Carlos S. Fayt (en disidencia). - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López. - Gustavo A. Bossert. - Adolfo R. Vázquez.
DISIDENCIA DEL DOCTOR CARLOS S. FAYT. - Considerando: Que el recurso extraordinario no refuta todos y cada uno de los fundamentos de la sentencia apelada.
Por ello, oído el señor Procurador General, se desestima el recurso extraordinario, con costas (art. 68, cód. procesal civil y comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. - Carlos S. Fayt.
